Překrmená IT chobotnice

Když byl před deseti lety ukončen proces vyjednávání o vstupu České republiky do Evropské unie, politici tehdy kromě jiného slibovali přísun mnohamiliardových dotací pro zemědělce. Pro jejich přerozdělování byl tehdejším ministrem zemědělství Jaroslavem Palasem vybrán Státní zemědělský intervenční fond (SZIF). Aby mohla Česká republika dotační peníze přijímat a poté je správně přerozdělovat farmářům, musel si SZIF pořídit robustní informační systém. Po řadě odkladů byla v roce 2003 ve zkráceném výběrovém řízení – Palasem odůvodňovaným časovou tísní – vybrána jako vítězná nabídka společnosti SAP. Za vybudování a roční provoz informačního systému si SAP tehdy řekl o 495 milionů korun, ministerstvo však slibovalo, že v dalších letech provozu náklady na systém klesnou.
Časem se ukázalo, jak nevýhodně – z pohledu státu – byla smlouva sepsána. Kromě jiného znemožňovala změnit dodavatele, neboť se SAP stal výlučným vlastníkem autorských práv k systému, který pro SZIF vytvořil. I tím fond argumentoval, když každý rok zadával novou zakázku na provoz informačního systému právě SAP ve formě jednacího řízení bez uveřejnění (JŘBU). Logicky uvažující jedinec by očekával, že cena – když se jedná pouze o provoz, nikoliv o vybudování – klesne. Klesla, ale pouze kosmeticky: o šest milionů ročně. Ještě v roce 2008 platil SZIF společnosti SAP 489,3 milionu korun, rok poté, když tehdejší ministr zemědělství Petr Gandalovič vyjednal se SAP „slevu“, zaplatil SZIF za roční provoz a údržbu systému 384 milionů. Z dostupných údajů vyplývá, že celkem si již SAP díky těmto kontraktům přišel na více než tři a půl miliardy korun. Nestandardního chování fondu si všiml i Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS), který před koncem minulého roku udělil SZIF za chyby při zadávání těchto zakázek pokutu 900 tisíc korun.

Stát, dobrý zákazník

Popisovaný příběh informačního systému na SZIF je jen jedním z mnoha příkladů, jak státní instituce neefektivně nakládají s penězi daňových poplatníků při investování do informačních technologií. Podle statistik ICT Unie (ICTU), oborové organizace zastupující největší technologické a telekomunikační firmy, dosahuje objem domácího trhu ICT asi 742 miliard korun, přičemž podíl státu a samospráv není nikterak zanedbatelný: objem veřejných IT zakázek je odhadován na přibližně 100 miliard korun ročně. „Stát se momentálně pohybuje v období výstavby řady informačních systémů, proto jsou hodnoty investic oproti minulosti masivnější,“ řekl týdeníku Euro prezident ICTU Svatoslav Novák a dodává: „Veřejná správa investuje do nových ICT projektů zejména ze zdrojů strukturálních fondů EU.“
Vedle toho, jak v posledních letech rostl investiční apetit ministerstev, státních úřadů a municipalit, postupně klesá objem peněz investovaných do velkých IT projektů ze strany firem a velkých korporací. Banky, telekomunikační operátoři a výrobní společnosti už své informační systémy ve většině případů mají pořízené, takže IT zakázky se týkají především údržby a drobných úprav. A firmy, které velké tendry přece jen připravují, je v duchu negativních zpráv o ekonomickém vývoji odkládají na pozdější dobu, případně se snaží projekty co nejvíce ořezat. „Doba rozsáhlých IT zakázek je minulostí, polovinu našeho byznysu dnes představují menší projekty v hodnotě do deseti milionů korun,“ vypočítává Mirko Kalous, šéf softwarové firmy Ness Czech, která vloni utržila půldruhé miliardy korun.
Je tedy logické, že velcí hráči na trhu obracejí svou pozornost ve stále větší míře na takzvaný public sector, tedy instituce veřejné správy. „V českém IT byznysu – obecně, bez ohledu na specializaci – se předpokládá, že přinejmenším na následující dva roky bude jediným zdrojem zajímavých projektů stát,“ říká manažer středně velké IT firmy, který si nepřál být jmenován.

Nerozumí, ale platí

Je tedy pravděpodobné, že nejméně do prosince příštího roku, kdy skončí stávající programovací období pro využití dotačních peněz z evropských fondů, bude veřejná správa pro dodavatele IT řešení víc než atraktivním segmentem.
Jenže ICT branže je tak specifickým oborem, kterému opravdu dobře a komplexně rozumí jen pár desítek promile obyvatelstva této země, což často činí investice do moderních technologií neefektivními. Zatímco soukromý sektor je schopen si své tendry ohlídat, byť i mezi firmami dochází k občasnému mrhání prostředky, státní instituce tento zájem v naprosté většině případů nemají. Poradenská společnost Apogeo Group, jejíž součástí je i znalecký ústav Apogeo Esteem, odhaduje, že 30 až 35 procent finančních prostředků vynaložených veřejnou správou na ICT projekty „vyletí oknem“ bez užitku. Tedy že buď přinášejí nulový, nebo jen zanedbatelný efekt. „Nejčastějším viníkem plýtvání jsou chybně zpracované zadávací projekty, další „černou dírou“ na peníze jsou špatně sepsané smlouvy, které dávají prostor různým dodatkům,“ upozorňuje znalec Apogea Ivan Janoušek.
Pokud tento údaj, podepřený tříletou analýzou týmu soudních znalců a IT expertů převedeme na finanční sumy, odhadované ICT Unií, tak veřejná správa každý rok „prošustruje“ 30 až 35 miliard korun. Tedy obdobnou sumu peněz, kvůli které ministr financí Kalousek chystá další úsporný balíček, čítající kromě jiného zmrazení důchodů na tři roky, zavedení jednotné 20procentní sazby DPH či zvýšení daně z příjmu fyzických osob. „Džungle, která panuje v zadávání státních IT zakázek je nechutná sama o sobě, ale když to postavím do kontextu peněz, které chce stát dál sedřít z lidí, je mi na zvracení,“ řekl týdeníku Euro šéf jedné firmy, který si, vcelku logicky, nepřál být jmenován.

Úřednický alibismus

Problematika státních investic do IT je natolik ožehavá, že jen několik z oslovených manažerů technologických firem bylo ochotno na toto téma hovořit, navíc pod příslibem plné anonymity. Český IT trh není moc velký, seznam opravdu klíčových lidí čítá pár desítek jmen, i díky tomu je v místním IT byznysu každý někoho kamarád, obchodní partner, dodavatel či alespoň subdodavatel. Obavy otevřeně kritizovat systém, byť s ním vnitřně nesouhlasí, jsou víc než na místě. „Všude tam, kde tečou unijní peníze, a IT se to nevyhýbá, je živná půda pro všemožné praktiky. Už aby tato dotační doba skončila, jen to křiví trh,“ soudí jeden ze zdrojů.
Na druhé straně, většina z oslovených přiznává, že zdaleka ne všechny státní IT tendry jsou neefektivní jen proto, že by byly „cinknuté“. „Důvodem vůbec nemusí být korupce, nýbrž alibismus úředníků a jejich snaha být za každou cenu krytý. Poptávané řešení proto raději předimenzují nebo z neznalosti zvolí nevhodnou strategii. Důsledkem jsou předražené projekty, které mnohdy ani neplní svou očekávanou funkci anebo jsou již v době dokončení zastaralé,“ říká Ivan Janoušek.

Jen devět hodin denně

To potvrzuje i Petr Říha, vrchní ředitel sekce IT a eGovernmentu na ministerstvu vnitra, který dříve zastával manažerské posty v několika technologických firmách, například v Microsoftu. „Stav, který panuje při zadávání veřejných zakázek ve státní správě, se blíží paralýze. Lidé se dopředu bojí něco udělat, rozhodnout, najít rozumnou cestu, protože pak dostanou přes prsty. Všichni jsou již dopředu přehnaně opatrní,“ vysvětluje Říha.
Podle něj jsou neefektivní IT kontrakty v naprosté většině případů způsobeny naddimenzovaností poptávaných řešení. „To platí obecně pro stát, stejně jako pro komerční subjekty. Proč si úřad do zadávací dokumentace většinou napíše jako jeden z požadavků dostupnost služby na 99,999 procenta, když ji využívá pět dní v týdnu na maximálně devět hodin,“ ptá se. „Těch pět devítek je zbytečná rozmařilost. A navíc, kdy pak zadavatel ve smlouvě zakotví pokutu v řádech tisíců či desetitisíců za každou minutu nefunkčnosti služby, musí si IT dodavatel takové riziko zakalkulovat do ceny. Funguje totiž podobně jako pojišťovna. Také musí koupit větší server, který je ale nakonec využíván třeba jen na patnáct procent výkonu,“ vypočítává.
Tato „risk rezerva“ pak podle něj může výslednou cenu dodávky prodražit o 25 až 40 procent. „Pokud chce klient po dodavateli nesmysly, což se občas stává, není třetinový polštář pro takové rezervy ničím výjimečný,“ uvedl Říha pro týdeník Euro.

Informace? Nemáme

Dalším faktorem, který prodražuje státní IT zakázky, je chaos, který na úřadech a institucích panuje, což potvrzuje i následující zjištění. Týdeník Euro požádal čtrnáct českých ministerstev a Úřad vlády o zodpovězení několika dotazů týkajících se velikosti a struktury výdajů na IT projekty. Pokud by instituce disponovaly moderními informačními systémy, do nichž investují každoročně stovky milionů či miliardy, mělo by zodpovězení otázek zabrat sotva pár minut, během kterých by pověřený úředník párkrát klikl myší. Reporty a další statické souhrny jsou totiž základem jakéhokoliv informačního systému.
Jenže ministerstva buď takové softwary nemají, nebo systémy takovou funkcionalitou nedisponují, anebo úředníci s těmito programy neumějí pracovat. Jakákoli varianta z výše uvedených je s ohledem na mnohamiliardové investice více než tristní. Možnost, že by informace záměrně zadržovali, z této „nabídky“ vylučme. Z těch pár odpovědí ministerských úředníků (dorazilo jich osm, navíc většinou v neúplné podobě) můžeme například vyčíst, že ministerstvo dopravy v uplynulých dvou letech nevypsalo jediný nadlimitní IT tendr, tedy zakázku s objemem přes dva miliony korun. „Pakliže mám správné informace od příslušného odboru, žádné nadlimitní zakázky jsme nezadávali,“ říká mluvčí resortu Martin Novák.

Neznalost neomlouvá

Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (MŠMT) dokonce do předloňského roku nevedlo žádnou komplexní evidenci o nákladech na informační technologie. „Vzhledem ke změně vedení oddělení IT nemáme podrobnější informace k dispozici, navíc centrální evidence byla spuštěna až v roce 2011,“ odpověděl na dotaz týdeníku Euro mluvčí MŠMT Radek Melichar. V této souvislosti podotkněme, že resort celkově hospodaří s rozpočtem 121 miliard korun a během letošního roku se chystá vyhlásit několik IT tendrů v úhrnné hodnotě přes miliardu korun.
Podobně nulové informace mají všechna oslovená ministerstva o nákladech svých podřízených organizací. Žádný z úřadů centrální správy nebyl schopen podat alespoň strohou informaci o tom, kolik peněz investují do IT organizace, jako je například zmiňovaný SZIF. „Údaje o veřejných zakázkách podřízených organizačních složek naše ministerstvo nevede, obraťte se přímo na ně,“ zní stejná odpověď ze všech stran.
Je naprosto nepochopitelné, jak laxně a amatérsky přistupují státní úředníci k problematice mnohamiliardových IT kontraktů. „Je nemyslitelné, že by se něco podobného dělo v soukromém sektoru. Konsolidace zakázek, a tedy i nákladů, ve všech dceřiných firmách je základem každého většího investičního rozhodnutí,“ říká ředitel české pobočky jedné světové IT firmy. Jeho slova potvrzuje i prezident ICT Unie. „Stát musí začít využívat nových možností provozování a financování ICT systémů formou takzvaných sdílených služeb. Tam, kde se systémy mnohonásobně opakují, je vysoce efektivní využívat tuto formu,“ říká Svatoslav Novák.
Otázkou zůstává, zda je tento stav způsoben záměrně, či vyplývá z přebujelé byrokracie státního aparátu. „To, co se děje při vypisování a vyhodnocování tendrů na různé IT projekty ve veřejné správě, i následné správě kontraktů, není neschopnost či neznalost úředníků. Naopak je to velmi dobře odvedená práce,“ myslí si jeden z manažerů oslovených týdeníkem Euro.

Důležité zaklínadlo

Podle jeho názoru, jenž je podepřený mnohaletým působením v branži, je dnes ve veřejném sektoru připravována nebo již rozjeta zhruba dvacítka velkých IT tendrů, jejichž celková hodnota v konečném součtu překročí desetimiliardovou hodnotu. „Procento namodifikovaných tendrů z této skupiny se blíží hranici sta procent. Naprostá většina z nich je rozparcelována do několika fází, kdy první etapa je většinou nenápadná, v hodnotě sto, maximálně dvě stě milionů korun. Na ní pak navazují další fáze mnohem většího finančního rozsahu, které jsou ve formě JŘBU přiděleny firmě, jež vyhrála první tendr,“ popisuje zdroj.
Právě tato forma výběrového řízení je podle oslovených manažerů největším nešvarem současného IT byznysu ve veřejné správě. „JŘBU je důsledkem špatně postavených smluv, neboť se zadavatel stává závislým na dodavateli. Cena dodávek je totiž zcela v rukách dodávající IT firmy a pod hrozbou soudních sporů si nikdo z úředníků netroufne jít do nového otevřeného tendru,“ soudí Petr Říha. Důvodem pro JŘBU je často spor o autorská práva, která si dodavatel, tedy IT firma, ponechá i po ukončení dodávek. Úřad pak musí v případě úprav či rozšiřování informačního systému zadat zakázku dodavateli a nemůže oslovit další subjekty na trhu, které by nabídly výhodnější cenu. Řešením je institut sdílených práv k dílu, nicméně úředníci ho používají jen zřídka. „Tento nešvar nemusí být důsledkem korupce, ale chybně koncipovaných kontraktů. Ty většinou sepisují právníci na straně státu, kteří nejsou odborníky na IT. Kvůli nejasným formulacím ve smlouvách pak mohou dodavatelé z úřadů ,tahat‘ další peníze,“ říká Ivan Janoušek z Apogea.

Pod vlivem lobbistů

Manažeři IT firem se také shodují, že s tím, jak klesá počet velkých ICT tendrů v komerčním sektoru, zvyšuje se tlak majitelů a ředitelů společností na „úspěch“ v zakázkách vypisovaných státem. „Na trhu panuje čím dál větší nervozita a tím, že stát nedokáže nastavit alespoň nějaké mantinely pro IT zakázky, v některých případech i záměrně, se situace ještě zhoršuje,“ tvrdí zdroj. „Občas se stane zázrak a tendr vyhraje firma, která dá komplexně nejlepší nabídku, ale jsou to jen ojedinělé případy,“ dodává další.
Systém vyhlašování – a následného vyhodnocování – výběrových řízení je údajně řízen lobbisty a vlivnými poslanci napříč celým politickým spektrem. „Byli jsme neformálně osloveni s nabídkou zúčastnit se jednoho tendru na ministerstvu obrany. S tím, že se máme obrátit na jednoho poslance, který má rozvětvenou rodinu a je schopný za určitou provizi vše potřebné domluvit,“ řekl týdeníku Euro manažer jedné IT firmy. Podle jeho zkušeností je takový „cinknutý“ tendr uměle nadsazen na ceně o zhruba dvacet až třicet procent, které posléze vítězná firma odevzdá „zprostředkovateli“ v podobě plateb subdodavatelům. „Vím přinejmenším o šesti lidech v české IT branži, kteří fungují jako penězovod pro vyprání peněz z takových zakázek. Líznou si i lidé, kteří tendr řídí nebo sedí ve výběrových komisích, ale naprostá většina těchto peněz putuje do politických partají, které dané ministerstvo ovládají,“ tvrdí.
Přesto doufá, že se situace v tomto ohledu časem zlepší. „Jednak skončí projekty majoritně placené z evropských peněz, čímž se přiblížíme zpět k normálu, ale také na úřadech se začíná leccos hýbat. Tím, že se o ,cinknutých‘ tendrech více mluví, se neděje tolik do očí bijících divočin,“ uzavírá.

Tendry, které budí pochybnosti

- Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy – v poslední době musel úřad kvůli podivným okolnostem zastavit několik výběrových řízení financovaných z EU fondů. Jako zatím poslední se evropským komisařům nezdají projekty NEDIR a NDVV, spočívající ve vybudování informačních systémů pro celoresortní užití a komunikaci mezi školami. Náklady přesahující 1,1 miliardy korun jsou zhruba dvojnásobné oproti podobnému systému pro vnitro a policii.
- Ministerstvo zdravotnictví, resp. jemu podřízená organizace Koordinační středisko pro resortní zdravotnické informační systémy (KSRZIS) – úřad nejprve pár hodin před uzávěrkou nabídek termín nepochopitelně prodloužil, tendr poté vyhrála s cenou 39,6 milionu společnost ICZ, ačkoliv KSRZIS předpokládal stamilionové náklady. V druhé fázi projektu na vybudování osmatřiceti zdravotních registrů bude mít tato společnost možnost získat formou JŘBU zhruba 200milionovou zakázku.
- Ministerstvo vnitra – na konci února začala protikorupční policie šetřit pět IT tendrů na vybudování základních registrů v rámci eGovernmentu, tedy systémů, které mají od poloviny letošního roku centrálně shromažďovat data o občanech. Podle deníku Právo se detektivům nezdají zakázky zadané společnostem Adastra, Asseco Central Europe, AutoCont CZ, ICZ a Ness Czech.
- Hlavní město Praha – vedle mediálně propírané, téměř miliardové zakázky na projekt Opencard, dodané společností Haguess, utratil pražský magistrát téměř 400 milionů za vybudování bezdrátové wi-fi sítě. Ta je dnes prakticky nefunkční, z téměř šesti set přípojných bodů jich funguje jen pár, ale smlouva se společností ICZ se zdá jako nevypověditelná a město za údržbu platí asi 30 milionů ročně. Podezřelá je i zakázka na vybudování magistrátního ekonomického systému za více než půl miliardy, kterou těsně před volbami na podzim roku 2010 získala společnost Gordic.
- Ministerstvo práce a sociálních věcí – navzdory extrémnímu časovému tlaku se ministerstvo rozhodlo těsně před změnou výplaty sociálních dávek přejít k novému dodavateli informačního systému, když firmu OKsystem, jež na úřadu působila osmnáct let, vystřídala společnost Fujitsu. Vedle procesních problémů, když se v lednu dávky nedostaly k tisícům příjemců, je podezřelý proces výběru nového dodavatele bez řádného tendru a také subdodavatelská firma, již dříve vlastnil ministr Drábek a jeho náměstek Šiška (více na str. 27).

Aj ty podnikáš v aj tý?

Nezdary vládních projektů v oblasti informačních technologií v Česku jsou pozoruhodné. Obtížně se hledá projekt, který by splnil jak očekávané přínosy, tak rozpočet a časový plán a hladce fungoval ke spokojenosti uživatelů i daňových poplatníků. Kdyby šlo o drobné, asi by to tolik nebolelo, ale v mnoha případech hovoříme o záměrech na elektronizaci jednotlivých agend, jejichž hodnota se v lepším případě počítá ve stovkách milionů korun, a miliardové zakázky také nejsou ničím, co by v České republice bylo neobvyklé. Jistěže se nabízí to základní české podezření ze snahy maximálně „vytěžit substrát“ u každé veřejné zakázky, v případě IT ještě násobené nemožností laiků posoudit oprávněnost rozpočtových nákladů.
Jenže pokud odhlédneme od zjevných příznaků kleptokratické kultury, jež se v Česku tak pozoruhodně rozvinula, zjistíme, že „ajtý“ projekty jsou klasickým bolehlavem i v řadě zemí, které mají s korupcí ve veřejné správě podstatně menší problémy nežli my. Británie má s nepovedenými IT projekty bohatou zkušenost: když v roce 2010 britský list The Independent zkoumal deset největších vládních nezdarů v této oblasti, dospěl k celkovým nákladům 26,3 miliardy liber. Svého času největší projekt na elektronizaci veřejné správy na světě, a sice elektronizace zdravotních záznamů anglické Národní zdravotní služby, měl být s plnou parádou spuštěn před sedmi lety a měl stát asi šest miliard liber. Po letech snahy o vytvoření funkčního centralizovaného systému a dvanácti miliardách a sedmi stech milionech utracených liber byl projekt fakticky loni na podzim opuštěn.
Když britští experti hledali příčiny, proč IT projekty až v 70 procentech případů ne a ne naplnit očekávané přínosy a proč stály mnohem více, než bylo plánováno, dospívají k několika základním závěrům. Průmysl i zadavatelé se pohybují ve velmi netransparentním prostředí, jehož výsledkem je, že „nikde jinde se nedá legálně vydělat tolik peněz za tak málo muziky“, abychom citovali britského experta popisujícího tamní „ekosystém“. V této oblasti chybí celá profesní infrastruktura nezávislých certifikovaných odborníků, jaká je obvyklá například ve stavebnictví a inženýrských pracích, kde – alespoň v Británii – ani zdaleka nedochází k takovým průšvihům jako v IT. Ještě více než v soukromém sektoru (který není propadáků v investicích do IT ani zdaleka ušetřen) chybějí ve veřejné správě zkušení odborníci. Veřejní zadavatelé pak až příliš často podléhají tlaku externích dodavatelů, kteří ve snaze o získání velkých zakázek naslibují vzdušné zámky.
Neméně tristní zkušenosti s IT měla americká federální vláda, která rovněž na nezdárných IT projektech přišla o desítky miliard dolarů. Když už všeho bylo dost, přijalo se pár legislativních norem, které peněz chtivé výpravy na státní pokladnu přece jen limitují. Za prvé, v roce 1996 byla přijata legislativa, která zakládá informační povinnost, tedy předkládání zpráv o realizaci vládních IT projektů Kongresu. Za druhé, a to se ukázalo být obzvlášť účinným, i v oblasti IT projektů samozřejmě platí „False Claims Act“, tedy legislativa tvrdě postihující neoprávněnou fakturaci, a to včetně odměn pro „whistleblowery“, tedy ty, kteří poskytnou důkazy o okrádání státu. Za třetí, v USA již nějakou dobu fungují organizační opatření včetně pozice vrchního šéfa pro IT, jemuž jsou podřízeni všichni ředitelé pro informatiku na amerických vládních úřadech. Reporty se zveřejňují a každý si je může přečíst na internetu na http://www.itdashboard.gov/. Ani Česku není souzeno, že se musí donekonečna dívat na IT projekty, které peníze daňových poplatníků žerou, ale efekty nepřinášejí. Jiní si prošli stejnou cestou a některé věci doopravdy fungují. Stačí ty nápady převzít. (mze)