Utajené metodické pokyny

21. dubna 2008, 00:00 - Petr Kučera
21. dubna 2008, 00:00

PROMÍJENÍ DAŇOVÉHO PENÁLE - Finanční úřady musejí rozhodovat o daňových povinnostech i úlevách transparentním způsobem a pod přiměřenou kontrolou veřejnosti. Ve sporu o původně neveřejném „metodickém pokynu“ to zdůraznil Nejvyšší správní soud.

Poplatník může požádat finanční úřad o prominutí takzvaného příslušenství, tedy penále nebo úroku z prodlení za pozdě zaplacenou daň. Zákon o správě daní a poplatků uvádí, že tak může učinit „z důvodu nesrovnalostí vyplývajících z uplatňování daňových zákonů nebo z důvodu odstranění tvrdosti“. V čem může tvrdost spočívat? To už se nedočteme ani v zákoně, ani v prováděcí vyhlášce.

Na prominutí penále nemá žadatel právní nárok, vyhovění žádosti je tedy plně na uvážení konkrétního úředníka. Jeho případné rozhodnutí o zamítnutí žádosti nemusí obsahovat žádné odůvodnění a nelze se proti němu odvolat. To všechno vytváří prostor pro korupci.

„Pochopitelně není možné, aby existoval nějaký kompletní seznam všech možných případů tvrdosti. To by pak byly zákony desetkrát delší a stejně by se nepodařilo dopředu předjímat všechny potenciální situace,“ vysvětluje podnikový právník Jaroslav Novotný. „Nicméně v podobných případech je vhodné, jestliže existuje nějaký závazný výčet alespoň těch nejtypičtějších příkladů. Podle nich si pak lidé mohou udělat jistou představu a hlavně: úředník dostane určité mantinely,“ dodává.

Jen pro služební potřebu

Ministerstvo financí zkusilo v roce 2004 prostor pro korupci omezit. Tehdejší šéf rezortu Bohuslav Sobotka vydal metodický pokyn s označením DS-129, upravující právě postup a pravomoci úřadů při rozhodování o posečkání či prominutí příslušenství a o úlevách na dani.

Pokyn uvádí celkem šestnáct okolností, které musí správce daně vzít do úvahy při posuzování žádosti o prominutí daňového penále. Například zda již byla dlužná daň zaplacena, jedná-li se o první prodlení poplatníka, či zda se dlužník ocitl v platební neschopnosti vlastním zaviněním. Finanční úřad musí dále mimo jiné přihlédnout také k případnému nepříznivému zdravotnímu stavu dlužníka. A také k tomu, zda má zjištěný doměrek charakter zatajení daně, nebo jde o pouhé administrativní pochybení poplatníka.

Týdeník Profit má zmíněný ministerský pokyn k dispozici. Z označení „Jen pro služební potřebu!“ v jeho záhlaví vyplývá, že není určen veřejnosti. To se ostatně týká všech metodických pokynů s označením DS – na rozdíl od normálně dostupných pokynů řady D, které ministerstvo zveřejňuje i na svém webu.

Nejvyšší správní soud: K utajení není důvod

„Nechápu, proč je nutné takové informace utajovat,“ říká Jan Matějka, jednatel občanského sdružení OSMPB (název je zkratkou slov občanské sdružení a počátečních písmen příjmení tří zakladatelů). Právě toto sdružení požádalo na konci roku 2006 o text pokynu finanční úřad v jihočeské Kaplici, odkázalo se přitom na zákon o svobodném přístupu k informacím. Úřad ale žádost odmítl a odvolal se na ustanovení, podle kterého úřady nemusejí poskytovat informace vztahující se výlučně k jejich vnitřním pokynům.

Sdružení se odvolalo a celý případ se následně dostal před Krajský soud v Českých Budějovicích. Ten se postavil na stranu žadatelů a rozhodl, že DS-129 ve skutečnosti žádným vnitřním pokynem není. „Výjimka z práva na přístup k informacím se týká jen vnitřních pokynů, obsahujících informace, které neovlivňují nikoho jiného mimo subjekty, mající podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace týkající se jejich rozhodovací činnosti,“ konstatoval soud v rozsudku z loňského dubna. Výslovně také uvedl, že DS-129 tyto důvody pro utajení nesplňuje. Jinými slovy z rozsudku vyplývá, že uvedený pokyn není totéž co třeba požární řád. Ten sice pro daňové poplatníky také není závazný, ale na rozdíl od DS-129 se případné porušování požárního řádu berními úředníky nijak bezprostředně nedotýká daňových poplatníků.

Jenže finanční ředitelství v Českých Budějovicích se s rozsudkem krajského soudu nesmířilo a podalo proti němu kasační stížnost u Nejvyššího správního soudu. Argumentovalo tvrzením, že zveřejněním pokynu DS-129 by mohl být ohrožen zájem státu na výběru daní, protože poplatníci by ministerské instrukce mohli zneužít k optimalizaci své daňové povinnosti. Podle finančního ředitelství by si poplatníci mohli dopředu nastavit podmínky pro prominutí daně či penále a díky tomu spekulativně přiznávat a platit daň.

Podobné obavy má i současné vedení ministerstva financí. „Proč by daňový dlužník měl dopředu znát podmínky, jak za svou liknavost a nedodržování zákona být co nejméně postižen?“ reaguje Jakub Haas z tiskového oddělení ministerstva. Podle něj hrozí, že by se dlužník choval tak, aby jeho žádost o prominutí daně, penále či úroku z prodlení měla maximální šance na úspěšné vyřízení. „Zákon ale samozřejmě počítá v prvé řadě s tím, že by poplatníci měli své povinnosti plnit dobrovolně a řádně, v zákonných lhůtách. A ne se chovat cíleně v rozporu se zákonem a ještě s úmyslem na co nejnadějnější průběh následného prominutí uložené sankce,“ upozorňuje. Kdyby předem počítali s pravděpodobným prominutím, zhoršila by se platební kázeň a hrozí prý i „výrazné propady v inkasu daňových příjmů, a tím případně i ohrožení financování funkcí státu“.

Podle jednatele sdružení OSMPB Jana Matějky jsou ale takové argumenty nesmyslné. „Nechápu, co je špatného třeba na tom, když daňový dlužník dopředu ví, že zvýší svoji šanci na prominutí penále tím, že daň zaplatí co možná nejdřív,“ upozorňuje.

Nejvyšší správní soud letos v lednu potvrdil názor krajského soudu. Mimo jiné uvedl: Jestliže se interní pokyny dotýkají výkonu veřejné správy (což činnost finančního úřadu ve vztahu k veřejnosti nepochybně je) a jestliže podrobněji upravují praktický postup obecnějších ustanovení zákona, nelze je tajit před lidmi, jichž se jejich obsah bezprostředně týká. „Je potřeba, aby rozhodování finančních úřadů o daňových povinnostech i úlevách bylo prováděno transparentním způsobem a pod přiměřenou kontrolou veřejnosti,“ zdůraznil Nejvyšší správní soud.

Podle soudu přitom není důležité, jak jsou pokyny formálně označeny. Rozlišování mezi řadou D a DS či slova „jen pro služební potřebu“ jsou tedy v tomto případě zcela bez významu. „Rozhodující je vždy pouze ta skutečnost, zda takový pokyn obsahuje informace, týkající se výkonu veřejné správy navenek, či se jedná výlučně o akt organizační, metodický nebo řídicí, který zásadně nemůže ovlivnit subjekty jiné než ty, které vydavateli pokynu z hlediska služební podřízenosti pod disciplinární odpovědností podléhají,“ upřesnil soud. Před formálním označením tedy musí mít přednost fakt, zda se předpis nějakým způsobem týká poplatníků, či skutečně jenom vnitřní organizace úřadu. A pokyn DS-129 podle soudů jasně patří do první kategorie.

Pět miliard v českých

Ačkoliv jsou pokyny ministerstva financí určeny jen pracovníkům finanční správy a nejsou tedy závazné pro poplatníky, mohou se lidé dovolávat případného porušení těchto pokynů. Už dříve to potvrdil Nejvyšší správní soud s odkazem na fakt, že ministerské instrukce jsou sice směrem navenek nezávazné, ale nikoliv zcela bez právního významu pro poplatníky.

Z letošního rozhodnutí stejného soudu tedy vyplývá nejen to, že žadatel o prominutí daňovéh
o penále má právo mít pokyn DS-129 k dispozici. Ale také, že má právo na jeho dodržování berními úředníky.

Jenže: Zákon neumožňuje, aby neúspěšný žadatel o prominutí penále podal proti zamítavému rozhodnutí úředníků odvolání. Může jedině podat žalobu u správního soudu. Bohužel ale soudci dosud nemají úplně jasno v tom, zda je taková žaloba vůbec přípustná – právě vzhledem k faktu, že žadatel nemá na prominutí penále právní nárok. Přitom kdyby podání žaloby nebylo možné, znamenalo by to v praxi, že berní úředníci mohou být kontrolováni pouze svými nadřízenými. Vnější kontrola jejich rozhodování, požadovaná Nejvyšším správním soudem, by tak nebyla možná.

Finanční úřady přitom každý rok prominou na penále či úrocích přes pět miliard korun. Pro srovnání: Je to asi patnáctkrát víc, než dopravní policie vybere na blokových pokutách! Zatímco zprávy o korupci dopravních policistů se občas dostanou na veřejnost a policejní prezidium pak musí vysvětlovat, jak situaci napravit, úředníci ministerstva financí v souvislosti s poskytováním daňových úlev podobné starosti nemají.

Ministerstvo financí však ubezpečuje, že prostor pro korupci je minimální: „V zájmu maximální objektivity není rozhodování o daňových úlevách nikdy ryze individuální záležitostí jednoho úředníka, ale příslušné návrhy jsou zásadně posuzovány komisionálně,“ říká Jakub Haas z tiskového oddělení ministerstva.

Odtajnit nebo zrušit

Mohlo by se zdát, že letošní rozsudek Nejvyššího správního soudu daňovým poplatníkům vlastně nijak nepomůže. Naštěstí to není pravda. Rozsudek se totiž dotýká nejen zmiňovaného pokynu DS-129, ale i všech dalších, vydávaných ministerstvem financí. To donedávna odmítalo sdělit, kolik pokynů DS vůbec existuje a čeho se týkají. Díky rozsudku ale bude muset svůj postoj přehodnotit a alespoň některé pokyny DS buď odtajnit, nebo zrušit.

„Záměr vysvětlovat nejasnosti daňových zákonů pomocí metodických pokynů, které mají přispět k jednotnému rozhodování správců daně, není sám o sobě špatný. Není ale možné, aby berní úředníci rozhodovali o právech a povinnostech daňových poplatníků na základě jakýchsi instrukcí, které poplatníkům odmítají ukázat,“ říká právník Jaroslav Novotný.

Pozitivní je i skutečnost, že od podání žádosti o poskytnutí informací sdružením OSMPB k rozsudku Nejvyššího správního soudu uplynulo třináct měsíců, což je nezvykle krátká doba. Ministerstvo financí mezitím stačilo pokyn DS-129 zrušit a v polovině loňského roku na svých internetových stránkách zveřejnilo materiál nazvaný „Informace pro daňové subjekty, které žádají o prominutí daně nebo příslušenství daně“. V něm jsou uvedeny příklady důvodů tvrdosti, které mohou být finančními úřady uznány za oprávněné.

Takže šťastný konec? Ne tak úplně. Ministerstvo totiž vzápětí nahradilo zrušený pokyn novým, a ten opět není určen veřejnosti. „Znovu jsme proto požádali o jeho poskytnutí. A chceme i další pokyny. Počítáme s tím, že půjdeme do nových soudních sporů,“ říká Jan Matějka ze zmíněného sdružení.

Ministerstvo nicméně nyní „vyhodnocuje“ charakter a obsah materiálů, považovaných dosud za akty výhradně interní povahy. „Ty informace, jež lze v souladu s rozhodnutími soudů považovat za způsobilé vydání navenek, budou samozřejmě k případné žádosti poskytnuty,“ slibuje Jakub Haas z tiskového oddělení ministerstva.

Mohlo by vás zajímat

  • Pavel Ryba - muž, který Čechům prodá ročně tunu zlata

  • Majitel textilky Juta a senátor Hlavatý: V Senátu by…

  • Jan Hawelka: kavárenská hvězda z Mostu

  • Aleš Kučera: Chvíli potrvá, než se lidé naučí se státem…

  • Ondřej Kania: Otevřeme další dvě školy

  • Martin Burda: Bankám v Česku ujíždí vlak

  • Mnislav Zelený Atapana: Přítel amazonských indiánů

  • Jan Bílý: Nebuď uštvaný manažer. Buď král!

  • Jaroslav Žlábek: Na jedno nabití ujedeme 1000 kilometrů

Hry pro příležitostné hráče