Úředníci si musejí zvyknout na kontrolu

05. února 2007, 00:00 - PETR KUČERA
05. února 2007, 00:00

PŘEDSEDA NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU JOSEF BAXA:„Úředníkům je nutné pořád opakovat a vysvětlovat, že rozhodnutí nejvyšších soudů mají povahu precedentu. Měla by sloužit jako určitý návod, jak podobné situace v budoucnu řešit,“ říká Josef Baxa.V čele Nejvyššího správního soudu stojí od jeho vzniku v roce 2003.

PŘEDSEDA NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU JOSEF BAXA: „Úředníkům je nutné pořád opakovat a vysvětlovat, že rozhodnutí nejvyšších soudů mají povahu precedentu. Měla by sloužit jako určitý návod, jak podobné situace v budoucnu řešit,“ říká Josef Baxa. V čele Nejvyššího správního soudu stojí od jeho vzniku v roce 2003.

Podnikatelům vadí, že důležité zákony jsou přijímány na poslední chvíli, takže se s nimi nemohou včas seznámit. U předpisů, které jsou neustále novelizovány, je navíc obtížné najít jejich aktuální závazné znění. Lze pak vůbec po podnikatelích vyžadovat, aby se v nich vyznali?

Základním předpokladem závaznosti každého práva je, že je dostupné. Když není, nelze vyžadovat jeho závaznost.

Už jste řešili případ, kdy úřad vyžadoval plnění určitého předpisu, a podnikatel se bránil právě tím, že nebyl včas a řádně zveřejněn? V České republice je mi znám zatím jen jediný podobný případ, který se ale netýká tuzemského, ale evropského práva. Přesto tu jistá analogie je, protože evropské právo má dokonce přednost před tuzemským. Předpisy totiž nebyly k datu vstupu do Evropské unie k dispozici v českém znění. Případ zatím není vyřešen. Co když je zákon zveřejněn jen čtyři dny před začátkem účinnosti? Nebo je důležitá novela ukryta pod názvem nesouvisejícího předpisu, takže ani pečlivý podnikatel sledující Sbírku zákonů nemá šanci ji objevit?

Myslím, že kdyby si s tím někdo dal práci, měl by u soudu dost velkou šanci na úspěch. Takový stěžovatel by měl hlavně najít pořádné argumenty. Třeba že člověk očekává, že když se zásadním způsobem bude měnit právní prostředí, tak že zákonodárce udělá to, co má - tedy že změnu včas zveřejní a jasně označí. Skutečně totiž není každý povinen číst každý zákon, když z jeho názvu vůbec nevyplývá, že by se ho mohl týkat. Možná by si takový člověk měl stěžovat spíš u Ústavního soudu než u nás, ale myslím, že jednou takové rozhodnutí určitě musí přijít.

PRÁVNÍ ŘÁD JE JAK PŘECPANÝ ŠATNÍK Senátorka Soňa Paukrtová, podporovaná Hospodářskou komorou, přichází s návrhem na takzvaný legislativní stop stav. Je to podle vás dobrý začátek jakéhosi úklidu tuzemského právního prostředí?

Ano. Musíme si však uvědomit, že dosáhnout ideálního stavu neznamená jenom udělat stop, ale je nutné také vyčistit již existující normy. Vhodné by bylo ukázat pár příkladů, kdy sice bude přijata nová norma, která ovšem nepřinese nová pravidla a další regulaci, ale naopak zruší dvacet dosavadních zákonů nebo vyhlášek. Právní řád je jako přecpaný šatník. A vy si buď musíte koupit větší šatník, nebo si říci: Vždyť tohle už jsem dva roky nenosil. Nechceme mít přece přecpaný šatník - chceme ho mít přehledný a nechávat tam jenom věci, které jsou potřeba.

Přes množství existujících zákonů si řada lidí stále stěžuje, že k řešení určitého problému chybí legislativa.

Úroveň právního vědomí obyčejných lidí i právníků bohužel není příliš vysoká. Spousta advokátů totiž připomíná automaty a jenom hledá v textech existujících norem, pohodlně pomocí vyhledávacích systémů. A když určité slovo nenajdou, tak řeknou: Chybí legislativa. Prostě jenom přiloží nějakou šablonu, a buď to tam pasuje, nebo ne. Přitom správný právník by měl umět za pomoci tradičních interpretačních metod normu skutečně vykládat tak, aby našel její pravý smysl a účel. Jazykový výklad, tedy otrocky podle textu, přece není jedinou možností.

Takže té právní regulace je až příliš? Míra regulace je zcela neúnosná. Kvůli tomu zahlcení pak klesá úcta k právu, klesá právní vědomí - lidé nevědí, co vlastně platí a co nikoliv, co je regulováno a co ne. Myslím, že většina lidí není z principu založena tak, že by úmyslně porušovala právo - jedná tak spíše nechtěně, z neznalosti. Musíme se tedy smířit s tím, že nelze úplně všechno dopodrobna regulovat? Přesně tak. Protože čím více se něco snažíme regulovat, tím paradoxně vzniká více mezer. Nikdy totiž nelze textem zákona postihnout všechny možné situace, které v budoucnu v praxi mohou nastat. Musíme určit jen mantinely, pravidla chování, základní principy. Vyskytnou-li se nejasnosti, je pak na soudech, aby rozhodly - to znamená, aby zákon vyložily v kontextu určité konkrétní situace. Jak najít tu správnou míru? Tvůrci práva musí vždycky myslet na to, aby nedošlo k extrémům. Na jedné straně normy nemohou být příliš obecné, protože by pak měly soudy příliš velký prostor a vlastně by nahrazovaly zákonodárce. Pravidla chování by byla natolik nekonkrétní, že jeden soud by mohl říci to a druhý zase něco jiného. To by nebylo dobře. Na druhou stranu: Čím konkrétnější pravidla zákonodárci nastaví, tím více vyřazují soud ze hry. Jenže nahradit ho nelze nikdy -ani ta nejpodrobnější regulace nemůže vyřešit všechny nečekané situace, ke kterým v praxi může dojít. Takže nedávné půlroční „bezvládí“ hodnotíte z právního pohledu pozitivně? Spíše ano. Přestože nový parlament zatím přijal výrazně méně zákonů než v předchozím období, nenastal právní chaos. Naopak vznikl prostor, aby se právo usadilo a aby sama praxe našla řešení případných mezer. Když se zákony nebudou pořád měnit, tak dáme prostor soudům, aby mnohdy nejednoznačné, nepřehledné a často kontroverzní předpisy vyložily. Tedy aby našly jejich obsah, smysl a účel. SYSTÉM SE MUSÍ DOTÁHNOUT DO KONCE Je tu ale politická vůle dát větší prostor soudům a posunout se více směrem k precedenčnímu systému? Byl bych rád, kdyby takový posun nastal. Ale cesta ke zlepšení není jednoduchá a není jediná. Ani nejsilnější vláda či jednobarevnější parlament se na všem nikdy neshodnou rychle a okamžitě. Nečekám, že by nějaká změna nastala třeba do dvou let. Nejvyšší správní soud už dvakrát rozhodl, že - zjednodušeně řečeno - zákaz švarcsystému má své meze. Místo aby tehdejší ministerstvo práce a sociálních věcí, vedené Zdeňkem Škromachem, přehodnotilo dosavadní zákaz, dělalo, že se ho vaše rozhodnutí netýká. Prý šlo o daňový spor týkající se jen ministerstva financí.

Ano, úředníci mají tendenci hledat z našich rozhodnutí nějaký únik. Často říkají: Soud sice rozhodl, ale to byl jiný případ, nás to nijak nezavazuje. Je tedy nutné jim pořád opakovat a vysvětlovat, že rozhodnutí nejvyšších soudů mají povahu precedentu. Nejsou sice automaticky použitelná pro všechny další podobné případy, nicméně měla by sloužit jako určitý závazný návod jak podobné situace v budoucnu řešit.

Jak vaše rozhodování přijímají politici?

Exekutiva si bohužel ještě úplně nezvykla na to, že ji někdo kontroluje nebo ji může omezit. Přitom jsme už jednali o rozhodnutí předsedy vlády, prezidenta republiky, institucí jako Česká národní banka, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, různých ministerstev. My nechceme místo nich vládnout nebo nahrazovat jejich odbornou kompetenci. Ale musí si zvyknout, že ta naše kontrola vychází z Listiny základních práv a svobod - podle ní má každý právo obrátit se na soud a žádat ho o ochranu.

Co mají lidé dělat, když si úředníci z vašich rozhodnutí nevezmou poučení a v dalších podobných případech opět rozhodnou chybně?

Bohužel celý systém začne fungovat, až se skutečně dotáhne do konce. Zatím je někde v polovině. Nejvyšší správní soud konstatuje, že tu bylo nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup. A občan jako vítěz sporu by měl jít na ten úřad a říci: Podívejte, vaše rozhodnutí mi způsobilo tuhle škodu, nahraďte mi ji. Úřad by mu ji měl nejen nahradit, ale také by měl konkrétního úředníka dohnat k odpovědnosti za to, že postupoval nezákonně a nedbal určitých předpisů či postupů.

Jak se má člověk bránit, když u Nejvyššího správního soudu sice vyhrál, ale úřad mu nechce škodu nahradit?

Bohužel mu pak nezbývá než jít s naším rozhodnutím k civilnímu soudu a žádat úřad o náhradu škody touto cestou. Mnohdy se stává, že úřad i takové rozhodnutí ignoruje, takže občan musí jít navíc na odvolací soud. Prostě celé to kolečko absolvuje ještě jednou. A když úřad pořád neplatí, následuje exekuce. Což znovu znamená rozhodnutí všech možných soudů, a tak dále. To celé trvá roky. Úředníci jsou si toho samozřejmě vědomi. Proto tak snadno vydávají špatná rozhodnutí nebo nerespektují soud.

Pomohlo by, kdybyste o náhradě škody mohli rozhodnout rovnou vy? To je velká koncepční otázka, téma na neuspěchanou odbornou debatu. Správní soudy obecně neukládají povinnosti. Ale umím si to představit. Tím hlavním kritériem by měla být efektivnost. Například v Rakousku takovou podobnou úpravu mají. Podobně jako Ústavní soud jste se i vy setkali s případem, kdy ministerstvo financí nahradilo vámi napadnutý předpis sice novým, ale obsahově totožným. Co říkáte na podobnou ignoranci? Je to samozřejmě záležitostí politické kultury - aby politici nezpochybňovali soudní rozhodnutí. Kdy se to zlepší? Myslím, že to bude trvat ještě dlouho. Aby nás exekutiva začala respektovat, musí být judikatura správních soudů jasná, srozumitelná, přehledná, konzistentní a vytrvalá. Nemyslím, že jediným judikátem zboříme svět. Úředníci také mívají - mnohdy oprávněný - pocit, že jsme rozhodli o předpisu, který už neplatí. Soudní řízení, tedy než se spor dostane k nám a než o něm rozhodneme, je delší než neustálé změny zákonů. Přezkoumáváme určitý stav ke dni rozhodnutí správního orgánu - říkáme tedy, jak se úřad měl zachovat podle předpisů v roce 1999 nebo 2002. Jenže mezitím už zase platí něco jiného. NECHME DAŇOVÉ ZÁKONY V KLIDU

Když úředník v podobném případě znovu rozhodne způsobem, který jste už dříve prohlásili za nesprávný, dochází ke zbytečné zátěži soudů. Musí znovu potvrdit, že ten způsob je špatný. Ano. Když nejvyšší soudy rozhodnou o nepřípustnosti určitého postupu, tak by se úředníci měli zamyslet a říci si: Dosud jsme měli nějakou metodiku, která teď neobstála. Tak uděláme zcela novou, která už bude v duchu toho soudního rozhodnutí. Jak se díváte na to, že některá ministerstva vydávají pro upřesnění zákonů vlastní metodické pokyny a výklady? Pokud třeba daňová správa vydá metodiku, tak pochopitelně zavazuje jen její úředníky. Ale ty opravdu zavazuje! Takže pokud ji určitý úřad stanoví, musí ji jeho zaměstnanci ve všech případech dodržovat. A když podle nich poplatník postupuje, nemůže mu to být na újmu. Jste pro zavedení editační povinnosti, tedy závazného výkladu daňových zákonů?

Trošku bych se toho bál. Zeptáte se jako běžný podnikatel finančního úřadu na něco, a on vám na základě informací, které mu dáte, něco řekne. Ale ten skutkový stav pak může být trochu jiný, takže už to vyjádření nemusí platit. Navíc soud, který by při následném sporu rozhodoval, stejně není podobnými vyjádřeními úředníků nebo metodickými pokyny vázán. Bojím se také, že finanční úřady by kvůli zavedení editační povinnosti požadovaly další úředníky, kanceláře, počítače.

Jenže podnikatelé potřebují nejrůznější vysvětlení a upřesnění právě u daňových zákonů. Tak ať se daňové zákony neustále nemění. Ať politici přijmou třeba jeden zákon o dani z příjmů, který odstraní veškeré chyby těch předešlých. A hlavně ať ho nechají dva roky v klidu. I ten nejsložitější zákon - stejně jako tlustou knížku - jednou dočtete. Jde o to, aby se ty kapitoly neměnily každý měsíc. Pak si všichni zvyknou - už jenom tím, že se zákon nebude měnit a usadí se, nebude potřeba žádných metodických pokynů. Začne se to aplikovat, případně rozhodne soud, a všichni podle toho pojedou. SOUDCOKRACIE NEHROZÍ

Někteří politici se netají obavou z přílišné moci soudů, ze „soudcokracie“. Skutečně chcete místo nich vládnout? Role soudů v ústavou daném dělení moci je nesporná. Určitě nechceme sami vládnout. Máme funkci kontrolní, opravnou či výkladovou. Když právo použijeme, aplikujeme, tak ho zároveň také interpretujeme. Pokud role soudní judikatury oproti současnému stavu vzroste, bude to jenom dobře. Protože to, co je skutečně právem, to si mnohdy nepřečtete, to nenalezneme v textu. Jedno a totéž slovo má obyčejně mnoho významů. Je nutné ho posuzovat v kontextu konkrétní situace či předpisu. Pokud to nedokážou úřady, musíme pak právo vyložit my. Často konstatujete, že určitý předpis není možné otrocky aplikovat jen podle jeho slov, ale že je nutné přihlížet k obecným právním principům, „zdravému rozumu“ či „duchu zákona“. Uvědomují si to i nižší soudy? Zlepšilo se jejich rozhodování? Myslím, že právě nižší soudy se v posledních letech nejvíce personálně obměnily. Dnes je tam mnoho mladých soudců, už jinak vzdělaných, s větším právním rozhledem, odlišným právním myšlením, s vyšší znalostí cizích jazyků. Pokud takto vybavený soudce chce, měl by vidět věci v souvislostech, a to i mimoprávních. Vždyť právo nemůže být odtrženo od běžného života, od souvislostí ekonomických, sociologických, filozofických - to všechno se nějak projevuje. Většina životních situací je řešitelná s využitím zdravého rozumu. Mladým soudcům kolem třiceti let byste tedy, na rozdíl od prezidenta republiky Václava Klause, dal šanci? I třicetiletý soudce může být velmi kvalifikovaný. Stejně jako třicetiletý chirurg může být lepší a důvěryhodnější než pětapadesátiletý rutinér s třesoucí se rukou. To bychom pak mohli požadovat, aby rozvádět lidi mohli jenom ti, co už sami mají vlastní rozvodovou zkušenost. Nebo aby rakovinu léčil jen ten, kdo ji sám prodělal. Vždyť dneska máme třicetileté ministry nebo manažery velikánských firem - tak proč ne soudce? Ta pozitiva mladších soudců jsou určitě větší než případná negativa. I když ve světe existují také jiné systémy, kdy se právník stane soudcem až ve druhé polovině nebo třetí třetině své kariéry, kolem padesáti či pětapadesáti let. Soudci jsou vybíráni mezi právníky s dvaceti- či třicetiletou praxí, kteří už obstáli v soutěži právnických povolání a mají za sebou výraznou profesní stopu. |JUDr. JOSEF BAXA**Narodil se poslední den roku 1959 v Klatovech. Po absolvování Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze působil na Okresním soudu Plzeň-město, poté na Krajském soudu v Plzni. V západočeské metropoli se podílel také na založení právnické fakulty, kde působil jako proděkan a vedoucí katedry trestního práva. V letech 1998 až 2002 vykonával funkci prvního náměstka ministra spravedlnosti, kde se podílel zejména na koncepci reformy soudnictví, přípravách velké novely trestního řádu a na přijetí nového soudního řádu správního. Při vzniku Nejvyššího správního soudu v lednu 2003 byl jmenován jeho předsedou. Josef Baxa je ženatý a má dvě děti.|

Mohlo by vás zajímat

  • Majitel textilky Juta a senátor Hlavatý: V Senátu by…

  • Jan Hawelka: kavárenská hvězda z Mostu

  • Aleš Kučera: Chvíli potrvá, než se lidé naučí se státem…

  • Ondřej Kania: Otevřeme další dvě školy

  • Martin Burda: Bankám v Česku ujíždí vlak

  • Mnislav Zelený Atapana: Přítel amazonských indiánů

  • Jan Bílý: Nebuď uštvaný manažer. Buď král!

  • Jaroslav Žlábek: Na jedno nabití ujedeme 1000 kilometrů

  • Daniel Stein Kubín: Slova jsou jen slova, surf a poušť…

Hry pro příležitostné hráče