Silnější zbraně pro spory s úřady

05. února 2007, 00:00 - PETR KUČERA
05. února 2007, 00:00

VEŘEJNÁ SPRÁVAHned tři zbraně získali lidé během čtyř let pro spory s úřady. Po dlouhých odkladech začal fungovat Nejvyšší správní soud.Od loňského roku platí také nový správní řád. Nově lze rovněž po státu žádat náhradu nemajetkové škody, vzniklé špatným rozhodnutím. Situace k lepšímu se ovšem mění jen pomalu.

VEŘEJNÁ SPRÁVA Hned tři zbraně získali lidé během čtyř let pro spory s úřady. Po dlouhých odkladech začal fungovat Nejvyšší správní soud. Od loňského roku platí také nový správní řád. Nově lze rovněž po státu žádat náhradu nemajetkové škody, vzniklé špatným rozhodnutím. Situace k lepšímu se ovšem mění jen pomalu. Proč to nejde lépe a rychleji?

Vzpomínáte si ještě, jak dlouho fungovala samostatná Česká republika bez Senátu a vyšších územně samosprávných celků? Přestože s nimi počítala Ústava přijatá na konci roku 1991, do Senátu

jsme poprvé volili až v roce 1996. Krajská samospráva vznikla dokonce až v roce 2000. V obou případech byla patrná nechuť některých politiků přenechat část své dosavadní moci nové instituci.

Ještě déle čekal na svůj vznik Nejvyšší správní soud, který umožnil účinnou obranu proti rozhodnutím úřadů - a tedy i politiků. Fungovat začal až od ledna 2003. Nešlo o poslední změnu, která v uplynulých letech alespoň trochu zlepšila postavení podnikatelů při jednání s úřady.

SPRÁVNÍ ŘÁD: PŘÍLIŠ TLUSTÝ DO KAPSY

Základním předpisem pro jednání na úřadech je správní řád. Socialistický kodex z roku 1967 byl od 1. ledna 2006 nahrazen zcela novým zákonem. „Změnu k lepšímu přinesl přinejmenším ve třech bodech: Stojí na zásadě, že úřady tu jsou pro lidi, ne obráceně. Důrazněji hovoří o lhůtách pro rozhodnutí či možnostech obrany proti nečinnosti. A snaží se být opravdu kodexem, sjednocujícím řadu dřívějších odchylných postupů do jediného zákona,“ říká Jaroslav Novotný, právník jedné západočeské firmy.

Velká očekávání ale nový správní řád splnil jen částečně. „Má více než třikrát tolik písmen než ten předchozí. Přitom jako základní instrukce pro úředníky i občany by se měl vejít každému do kapsy,“ říká s nadsázkou Novotný. Podobný názor má i předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa: „Jde o předpis pro všední den, proto by měl být co nejjednodušší a nejsrozumitelnější,“ domnívá se.

Navíc i nadále zůstala řada jednání s úřady upravena speciálními zákony. „Bohužel je na občanovi, aby se pídil, zda v konkrétním oboru existuje nějaká odlišná úprava. Přímo ve správním řádu totiž nenajdete nějaký jasný odkaz,“ kritizuje Novotný komplikovanou úpravu.

Daniel Trnka, ředitel odboru reformy regulace a kvality veřejné správy na ministerstvu vnitra, si je přílišné složitosti současné úpravy vědom. „Už připravujeme plán, jak by se měla ustanovení, popisující různé správní procedury, sjednotit do jednoho kodexu. Abychom jako dosud neměli sice správní řád, ale vedle něj plno specifických zákonů,“ slibuje.

MÉNĚ ZDRŽOVÁNÍ

Přes všechny nedostatky představuje nový kodex účinnější zbraň pro jednání s úřady. Zákon více tlačí na rychlost rozhodování či odpovědnost úředníků (nutnost detailně odůvodnit rozhodnutí), výslovně hovoří také o povinnosti veřejné správy co nejméně zatěžovat občany svým jednáním.

Na druhé straně správní řád omezil různé zdržovací taktiky účastníků řízení, tedy občanů. Například námitku proti podjatosti lze podat už jen v odůvodněných případech. Menší prostor má stěžovatel i při odvolání - už nemůže uplatnit návrhy, s kterými mohl přijít během jednání u první instance a jen na ně „zapomněl“. Na jeden rok se navíc zkrátila lhůta pro možné odvolání v případě, kdy účastník vůbec neobdržel rozhodnutí, ačkoliv mu mělo být doručeno. „Lidé se tedy musí více snažit uplatňovat svá práva už od samého začátku správního řízení. A více se zajímat, co se kolem nich děje,“ vysvětluje Novotný.

NA KONTROLU SE ZVYKÁ JEN TĚŽKO Jestliže podnikatel ve sporu s úřady vyčerpá všechny opravné prostředky a stále není uspokojen, může se obrátit na soud. Až do roku 2002 ale kvůli faktické neexistenci správního soudnictví soudy mohly rozhodovat pouze o „zákonnosti“ rozhodnutí veřejné správy. Zjednodušeně řečeno ho tedy zkoumaly jen po formální stránce, nikoliv po stránce věcné. Teprve vznik Nejvyššího správního soudu (a související úprava celé oblasti) přinesl výrazně větší možnosti. Soudy od té doby zkoumají rozhodnutí úřadů i z hlediska jejich spravedlnosti či zdravého rozumu. Nově se na ně dá obrátit také kvůli nečinnosti úřadů. A v neposlední řadě se už lze proti rozhodnutí nižšího správního soudu odvolat k vyšší instanci. Politici a úředníci si ale na možnou kontrolu zvykají jen velmi pomalu. Někteří - v čele s prezidentem republiky Václavem Klausem - dokonce varují před „soudcokracií“ a ne vždy respektují soudy jako třetí ze složek moci, nezávislé na exekutivě ani zákonodárcích. Neuvěřitelné příklady ignorování soudů předvádělo hlavně sociálnědemokratické ministerstvo financí. Přestože Ústavní soud dvakrát rozhodl o nepřípustnosti regulace nájemného a zrušil příslušný předpis, ministerstvo vzápětí vydalo formálně nový, obsahově ale stejný. „Zcela stejný trik jsme zažili i my,“ vzpomíná předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa. „Rozhodovali jsme o ručení v daňovém řízení a jedno z ustanovení daňového řádu jsme považovali za protiústavní. Podali jsme tedy návrh k Ústavnímu soudu na jeho zrušení. Když se to ministerstvo financí dozvědělo, tak sporný předpis potichu nechalo řízeným poslaneckým pozměňovacím návrhem přilepeným k úplně nesouvisejícímu zákonu zrušit a nahradit jiným. Ústavní soud tedy musel řízení zastavit,“ říká. Mediálně známým je spor Evropských demokratů (dnes SNK-ED) s ministerstvem financí, vedeném tehdy Bohuslavem Sobotkou. Strana požádala o výplatu 15 milionů korun, které jí prý podle zákona náležely za získané mandáty. Ministerstvo odmítlo, protože v zákoně se hovoří pouze o politických stranách nebo koalicích, zatímco SNK-ED tehdy kandidovali jako sdružení, které zákon výslovně nezmiňuje. Soudy - včetně Ústavního aNejvyššího správního - však rozhodly, že výklad předpisu je nutno provádět tak, aby byly v maximální míře sledovány ústavní principy, tedy politický pluralismus a rovnost subjektů. „Ministerstvo ale rozhodnutí nižších soudů a následně i Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu ignorovalo a nadále pokračovalo v průtazích. Na tom, že větší váhu má názor ministerských právníků než rozhodnutí nejvyšších soudů, bohužel trval i ministr Vlastimil Tlustý,“ připomíná první místopředseda SNK-ED Stanislav Polčák. OPAKOVÁNÍ, MATKA PLÝTVÁNÍ Český právní řád vychází z takzvaného kontinentálního systému práva, založeného na psaných zákonech. Soudci mají tedy poměrně úzký prostor a jsou „pouze“ interprety existujících zákonů. Oproti tomu v anglosaském systému - typicky ve Velké Británii a USA - mají hlavní roli rozhodnutí soudů, které „nalézají právo“. Rozhodnutí v konkrétní kauze se pak stává víceméně závazným precedentem, použitelným i pro další shodné nebo podobné případy v budoucnu. Odlišnost systémů však nic nemění na tom, že i v České republice jsou rozhodnutí soudů závazná. Ty nejvyšší navíc mají vedle své kontrolní funkce také sjednocovací roli: Vyloží-li třeba různé krajské soudy nějaký zákon odlišně, měl by k tomu vyšší soud zaujmout jasné stanovisko. Tímto takzvaným judikátem by se pak soudy měly řídit i ve všech dalších shodných případech - přestože jde o doporučení, nikoliv povinnost. (Výjimkou jsou nálezy Ústavního soudu - ty jsou závazné pro všechny.) Podobné je to i ve vztahu k úřadům. Rozhodne-li soud v konkrétním sporu o nepřípustnosti určitého úředního postupu, lze předpokládat, že v dalším shodném sporu rozhodne stejně. „Jestliže tedy politici a úředníci nerespektují rozhodnutí nejvyšších soudů, plýtvají časem i penězi. Dochází k opakovaným sporům ve věcech, které už typově byly rozhodnuty. To zatěžuje občany, úřady i soudy,“ upozorňuje právník Novotný. NÁHRADA ŠKODY: POMALU, ALE JDE TO Když občan ve sporu s úřadem zvítězí, nemá v ruce nic jiného než konstatování, že úřad porušil zákon (třeba nesprávným rozhodnutím nebo nečinností). „Bohužel, řada lidí se s tímto morálním vítězstvím spokojí. Mnohdy ani nevědí, že mohou požadovat i náhradu škody. A pokud to vědí, tak je odradí vidina dalších zdlouhavých jednání,“ říká Novotný. Správní soud sice rozhodne, že úřad udělal chybu, ale nemůže současně rozhodnout o náhradě škody. Náhradu po úřadu lze vymáhat na základě zákona „o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem“. Až donedávna šlo žádat jen o náhradu materiální škody. Od loňského roku lze přiznat také přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu. To je třeba případ podnikatele, který kvůli tahanicím s úřady zkrachoval. Může žádat i o náhradu ušlého zisku nebo třeba o nějakou kompenzaci za ztrátu dobrého jména či společenské prestiže - vždyť okolí na něj třeba několik let hledělo jako na delikventa. Český stát se tímto rozšířením odpovědnosti snaží o omezení stížností směřujících k Evropskému soudu pro lidská práva. „Jenže to by musela být česká vláda ochotna začít poškozeným lidem konečně přiznávat tak vysokou náhradu, jakou by dostali ve Štrasburku,“ domnívá se Novotný. Co dělat, když úřad požadovanou náhradu nezaplatí? „Vítězi sporu pak nezbývá než jít s naším rozhodnutím k civilnímu soudu,“ vysvětluje předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa. „Mnohdy se stává, že úřad i takové rozhodnutí ignoruje, takže občan se musí obrátit ještě na vyšší soud. Prostě celé to kolečko absolvuje ještě nejméně jednou. To trvá roky. Úředníci jsou si toho samozřejmě vědomi. Proto tak snadno vydávají špatná rozhodnutí nebo nerespektují soud,“ dodává. Podle Stanislava Polčáka by pomohlo, kdyby o náhradě škody mohly rozhodnout už přímo správní soudy, jako je tomu v Německu, Rakousku či Francii. „Celý proces by tak byl rychlejší a efektivnější,“ říká. Příslušnou novelu zkusí SNK-ED prosadit v Senátu. KDY PŘIJDE OSOBNÍ ODPOVĚDNOST ÚŘEDNÍKŮ? Ke stále stejným chybám, zdržením a ignoranci dochází i proto, že úředníci nepociťují skutečně osobní odpovědnost za své činy. Za špatná rozhodnutí nebo nečinnost jim hrozí jen běžný postih podle zákoníku práce - tedy napomenutí, nepřiznání prémií či pohyblivé složky platu, odpovědnost za škodu do výše 4,5 násobku jejich průměrného měsíčního výdělku a v „nejhorším“ i výpověď kvůli porušení pracovní kázně. Jen ve skutečně nejvážnějších případech, například při korupci nebo zaviněných mnohamilionových škodách, mohou být úředníci obžalováni také z trestného činu (zejména zneužití pravomoci veřejného činitele). „Na úřadech většinou chybí vůle či odvaha vymáhat alespoň část škody po konkrétním úředníkovi,“ říká vedoucí odboru na jedné z tuzemských radnic. „Nemyslím si, že bychom ale měli být ještě více sešněrováni co možná nejkonkrétnějšími předpisy. Pak z nás budou jen automaty a stejně se najde plno skulin. Navíc, kdo bude chtít porušit zákon, tak mu v tom sebepodrobnější norma nezabrání. Naopak bych dal úředníkům více volnosti, aby rozhodovali skutečně účelně a podle konkrétní situace. Měli bychom větší svobodu, ale zároveň více odpovědnosti,“ navrhuje. Zmíněný vedoucí úředník nechce být jmenován proto, že každý, kdo vybočí z davu, má prý problémy. „Politici bohužel rozhodují už i o obsazení odborů. Chybí služební zákon, který by dal schopným úředníkům nějakou jistotu, že budou hodnoceni podle výkonu a ne podle výsledku voleb,“ domnívá se. SLUŽEBNÍ ZÁKON V NEDOHLEDNU?**

Ústava přijatá v roce 1991 stanoví, že státní služba má být upravena samostatným zákonem. Účinnost takzvaného služebního zákona ale politici neustále odkládají. Podle zatím posledního rozhodnutí má začít platit od 1. ledna 2009.

Oficiálním důvodem odkladů je přílišná zátěž na státní rozpočet, protože zákon počítá s vyššími platy pro úředníky, kteří by ale zároveň nesměli vykonávat žádnou vedlejší činnost. „Získané úspory z odložení účinnosti ale nevyváží ztráty, které způsobuje nekvalitní státní správa,“ říká k tomu poslankyně Strany zelených Kateřina Jaques, která vystupuje proti dalším odkladům.

Služební zákon má přispět k větší odborné úrovni úředníků, výměnou za vyšší kvalitu jejich práce jim nabízí kariérní postup (byť ne původně zvažovanou definitivu) a lepší odměnu. „Uchrání je od politických tlaků. Dosud totiž politici vnímají ministerstva jako určitou kořist,“ říká paní Jaques. Zákon by podle ní jasně stanovil, že jen pár vedoucích postů je obsazováno ministrem, zatímco zbytek personálu tvoří skuteční profesionálové, kteří tam zůstávají nezávisle na tom, jaká strana je v čele rezortu.

Podle Jaques je Česká republika jedinou zemí v Evropské unii, v níž služební zákon neplatí. Na nutnosti zlepšit fungování úřadů se shodnou všichni, cesty ke zlepšení se ale liší. „Úředníků má být výrazně méně, ale schopnějších, a ti zbylí musí být lépe placeni. Služební zákon je však nesmysl, jsem zásadně proti. Nevytvoří kvalitní úředníky, jen poskytne větší ochranu těm méně schopným,“ varuje například prezident Svazu průmyslu a dopravy Jaroslav Míl.

Schválený zákon počítá s kariérním systémem, podobným německému nebo rakouskému modelu. ODS však chce připravit zcela nový služební zákon, postavený na manažerském systému. „Tam by šlo o kvalitu odvedené práce, nikoliv pouze o délku odpracované doby,“ vysvětluje ministr vnitra Ivan Langer.

ODS navíc připravuje řadu dalších opatření k zefektivnění veřejné správy. Mnohdy přitom vychází z návrhů think-thanku eStát. Hovoří se hlavně o debyrokratizaci, personálních a organizačních auditech, elektronizaci procesů či transparentnosti veřejného sektoru.

„Nedokáži posoudit, jestli je přijatý služební zákon dobrý nebo špatný. Ale psát nový by znamenalo nejméně další dva roky čekání,“ říká předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa.

„Ve vedení úřadu musí stát lidé schopní posoudit činnost podřízených. Ne podle tabulek a šablon, ale podle skutečného chování a efektivity práce,“ domnívá se právník Novotný. „Jenže k co nejlepšímu vedení zatím není politická vůle. A nebude, dokud lidé nezačnou v daleko větší míře než dosud hnát stát k finanční odpovědnosti za špatná rozhodnutí jeho úředníků,“ uzavírá.

Mohlo by vás zajímat

  • Majitel textilky Juta a senátor Hlavatý: V Senátu by…

  • Jan Hawelka: kavárenská hvězda z Mostu

  • Aleš Kučera: Chvíli potrvá, než se lidé naučí se státem…

  • Ondřej Kania: Otevřeme další dvě školy

  • Martin Burda: Bankám v Česku ujíždí vlak

  • Mnislav Zelený Atapana: Přítel amazonských indiánů

  • Jan Bílý: Nebuď uštvaný manažer. Buď král!

  • Jaroslav Žlábek: Na jedno nabití ujedeme 1000 kilometrů

  • Daniel Stein Kubín: Slova jsou jen slova, surf a poušť…

Hry pro příležitostné hráče